摘 要： 我國社會信用體系建設的法律監管框架逐步建立、基礎設施建設日趨完善、行業發展初具規模，已經進入良性發展的快車道。結合地方實際，出臺解決地方社會信用建設中重大問題的法律規范，為國家層面信用立法提供地方法制建設經驗。建立公共信用信息的目錄清單制度，實現信用信息歸集的標準化，深化了公共信用信息和市場信用信息的融合應用，完善信用激勵約束機制，拓展社會信用應用場景，建立輕微偶發失信行為、一般失信行為、嚴重失信行為之間的級次銜接轉換機制。建立多項法律機制，加強主體權益保障，鼓勵信息主體積極向善，引導其改過自新。創新應用，以更加務實、反映本地特色、解決本地問題為導向開展信用法制化建設研究。
關鍵詞 : 信用體系;法制化;建設研究;
社會主義市場經濟是信用經濟，也是法治經濟。社會信用以法律的形式予以確認，政府與政府、政府與市場、政府與個人、市場與市場、市場與個人、個人與個人等信用關系和行為用法律來維護，政府依法行政，企業依法經營，個人依法行事，社會主義市場經濟才能有效有序運轉。建設和完善社會信用體系亟需盡快以法制化的制度來維護良好的信用秩序，通過社會信用體系建設的法治化程序確保各信用主體的權益。
地方信用法制化建設的背景
信用是市場的基石，當前，國家加快推進構建以信用為基礎的新型監管機制，南京作為國家首批社會信用建設示范城市，在進一步創新南京社會治理機制，提高南京社會信用水平的期冀下，推進信用法制化工作，使信用信息征集、查詢、應用、互聯互通、信用信息安全和主體權益保護等有法可依。
（一）經濟和社會發展的新形勢要求
為進一步全面深化改革、實踐創新社會治理等新形勢以及新要求，南京市亟待建立健全社會信用體系建設，加快推進建設法制型型政府，創新社會治理方式，加強對市場主體的事前事中事后監管，增強社會誠信，促進社會互信，營造誠實守信的社會氛圍，著力幫助提高社會經濟運行效率和行政管理與服務效率、降低社會管理運行成本，營造良好的經濟社會秩序。通過強化南京社會信用體系建設頂層設計，完善南京信用工作法治基礎，積極回應南京市經濟社會發展的迫切現實需要，服務“放管服”改革、社會治理創新、創新名城建設等中心工作。
�。ǘ┥鐣ㄖ苹ㄔO發展的必然
新中國成立之后，社會信用表現為以公有制經濟為基礎的高度集中的政府信用。改革開放以來，伴隨著社會主義市場經濟體制建立和經濟社會不斷發展，國家、社會和個人對社會信用體系的規模和功能不斷提出更高的要求。黨的十八大之后特別是十九大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視社會信用體系建設，深刻揭示了社會信用體系建設對于推進國家治理體系和治理能力現代化的重要意義�！渡鐣庞皿w系建設規劃綱要(2014-2020年)》，明確指出“社會信用體系是社會主義市場經濟體制和社會治理體制的重要組成部分”，目前，我國社會信用體系建設的法律監管框架逐步建立，信用信息管理等基礎設施建設日趨完善，信用管理行業發展初具規模，已經進入良性發展的快車道。但仍缺乏有效的法律支撐，亟需加快探索，結合地方實際，出臺解決地方社會信用建設中重大問題的法律規范，為國家層面信用立法提供地方法制建設經驗。根據研究機構3000多份抽樣調查分析，南京市有63%的受訪者呼吁加快信用立法工作。
社會信用立法是我國法治建設中的一個重大問題，南京市社會信用體系建設在管理機構與制度建設、信息歸集和公示渠道、信息評價和應用、服務機構培育和發展、信用信息數據庫和平臺建設等方面取得了長足的進步，全社會對于信用的價值認知和認可也得到普遍提高，整體上在國內處于領先地位。信用法律法規體系是社會信用體系的重要組成部分，同時又是確保社會信用體系的有效運行的基礎，是確保社會信用管理工作“有法可依、執法有據”的重要保障，確保了其他各自系統運行合法性、合規性。
國內外信用法制化建設經驗
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完善的法律制度體系是社會信用體系建設的根本保障，我國雖不斷完善社會信用體系方面的法律制度，但尚不足以為領域的個人信息提供全方位保護,應結合國內互聯網征信業發展態勢,批判性地借鑒國際立法與實踐經驗,采取社會控制的立法模式,完善信用體系建設的機制問題。建立健全社會信用體系，法規建設必須走在前邊。歐盟和美國制定了較為完善的個人征信信息法律制度,對互聯網征信業務發展與信息保護發揮了重要作用。
1、各國關于信用體系方面的法規側重點有所不同。
歐盟方面主要側重于個人隱私權的保護以及支持商業和金融交易必要的數據流動方面，因此有完整的數據保護法。國外社會信用體系建設模式主要有三種，其比較表如下。
表1 國外三種主要社會信用體系建設模式一覽表
2、各國在立法模式的方向有所不同。
隨著經濟發展狀況的變化和信用市場的發展，美國不斷制定、修改和完善同信用管理相關的法律制度，已形成了比較完整的法律框架。以德國為代表的歐洲國家目前尚未出臺正式的信用管理方面的法律，其在信用管理方面的制度、法規主要集中在保護個人隱私權和支持商業和金融交易必要的數據流動。德國迄今還沒有一部專門的信用管理法，有關信用管理的法規散見于商法、民法、信貸法和數據保護法等法律法規中。
表2 國外兩種主要立法模式一覽表
3、美國信用法制化系建設路徑。
經過不斷的制度完善，美國逐步建立起涵蓋16項立法的社會信用法律體系，在立法、司法和執法等方面形成一個完整的管理框架體系，成為全球征信行業發展最成熟的國家之一。
表3 美國信用法制化系建設經驗總結
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1、國內省級層面主要立法模式比較。
目前國內已有上海市、河南省、湖北、河北省、浙江、遼寧省出臺了省級的社會（公共）信用條例，山東、江蘇等地正在緊密推進中，立法的內容主要集中在信用信息邊界、信用信息管理、聯合獎懲、產業發展、權益保護和信用環境建設等方面，基于社會信用的綜合性法規，也有專門的公共信用信息方面的法規，形成了規范有序、內容完整、各具特色地方省級信用立法體系。
圖1 三種主要地方信用立法模式對比表
2、信用示范城市法制化建設比較。
我們選取了與南京市同為第一批信用示范城市的宿遷市和廈門市的信用體系和法制化建設作了比較。兩地分別從信用系統建設、重點人群信用管理、信用評價和應用場景等方面作了探索，并開始推動信用體系的法制化，分別出臺了《宿遷市社會信用條例》和《廈門經濟特區社會信用條例》，為規范市場經濟秩序、創新社會治理機制、提高社會信用水平、增強誠信意識提供了法制化保障。
表4 宿遷市社會信用體系建設經驗總結
表5 廈門市社會信用體系建設經驗總結
從國內各省級層面的信用法制化建設和部分信用示范城市的做法來看，社會信用體系建設涉及到經濟和社會各個領域的方方面面。要盡快實現信用體系的制度化，除了市場的推動,更需要政府的強有力推動,信用體系建設必須要有政府的引導、支持和協調,重點發揮政府在整合信用信息資源和應用、信用市場培育等方面的作用。
南京市亟需推進信用法制化的原因
�。ㄒ唬┥鐣J知度不高
目前，對社會信用的理解還存在多樣性。概念的混淆將難以達成社會共識，引發誤解和不必要的爭議。界定好“社會信用”的概念成為信用法制化建設的根本點。社會上對信用的概念、黑紅名單的認定以及信用信息的涵蓋范疇等基本概念沒有明確，一些基本性的概念模糊，76.8%的對象不太熟悉社會信用工作的具體內容，各個區均比較突出。社會對信用體系建設的認可度不高，無法吸引更多社會群體關注信用工作。
圖2 各區認為否完全了解社會信用工作的內容分析圖
通過對實際部門和各區的調研，我們發現熟悉南京市出臺相關的信用建設文件的比重僅為36.6%，玄武、建鄴、雨花臺、六合不熟悉的比重偏高。各地政府部門尤其是轄區對信用體系建設及其制度的熟悉程度還不到4成，嚴重影響了整個社會信用體系建設的推進。
圖3 各區認為是否知悉南京市政府出臺的信用建設文件的分析圖
�。ǘ┬庞皿w系使用泛化
如何發揮社會信用管理的積極作用，又防止信用泛化和懲戒濫用。社會信用管理的成效已逐步顯現，但信用泛化和懲戒濫用引起了各方的擔憂。合理規范社會信用管理，成為地方信用法制化的關鍵點。
1、缺乏統一的信用評價標準。信用評價指標體系建設缺乏相對統一的衡量指標是信用工作建設的一大難題。一是同一領域違信行為的衡量標準不能做到絕對統一，違信行為本身屬于定性行為，對定性指標進行評價存在很大的模糊性。二是不同領域違信行為的衡量標準不能做到相對統一，不同領域的違信行為無法統一度量。兩者都會導致紅黑名單制定和落實產生差異化，可能會引起社會的不公平現象。三是地方標準沒有可借鑒依據，也缺乏國家層面的法律支撐，導致標準出臺困難。加快開展信用法制化建設，建立詳盡的社會體系信用評價指標體系，量化違信行為是有效的解決途徑。
2、聯合懲戒機制暫未形成。一是聯合懲戒要基于信息共享的基礎上，信息共享，各單位才能實現聯合獎懲。其次，聯合獎懲不能局限于政府內部，政府需要擴大懲戒措施的影響范圍，政府與銀行合作以及“政企合作”對信用黑名單中的企業和個人進行市場性和社會性的懲戒。建立多元聯合獎懲機制，旨在消除部門、領域與地區之間的信用壁壘，避免社會信用建設“孤島”式推進。對于紅名單中的企業和個人釋放部分鼓勵措施，如南京市民卡公司對于誠信“好人”實行信用刷卡等相關舉措。
3、信用信息應用的閉環還未形成。聯合懲戒和黑名單機制是整改違信對象違信行為，促進社會信用體系建設的管理手段。對于積極配合相關部門整改、接受懲處并承諾自新的企業應當予以恢復信用，目前信用修復機制沒有統一標準。
�。ㄈ┥鐣庞弥黧w權益保護不足
社會信用管理涉及面廣，影響深遠，社會各方高度關注，加強社會信用主體權益保護成為信用法制化建設的關注點。尤其在信用信息歸集上，當前南京市社會信用建設沒能實現完全的信用信息的共享和歸集。一是社會信用建設要求涵蓋政府、社會、企業以及個人各個層面的信用信息，共享過程中可能存在著信息泄漏風險，因而提高了共享的困難性。二是南京市各部門之間尚未實現信息的完全歸集，不同部門的處罰結果無法及時獲取。有必要推進統一的信息共享平臺的建設，有利于各部門在工作中及時獲取黑紅名單，同步配合進行獎懲措施。
以上社會信用體系建設的問題均需要通過法制化的途徑予以明確，為工作的開展提供指引。
地方信用法制化建設的內涵
南京市信用法制化建設對新型信用監管要求做出制度安排，通過事前告知承諾、事中分類監管、事后聯動獎懲建立貫穿市場主體全生命周期的全程監管。提出豁免清單制度設計，鼓勵履責糾錯，突出深化告知承諾制改革、分級分類信用監管，打造良好營商環境。地方信用法制化建設有四個方面體現，一是體現國家社會信用建設大方向，將南京市社會信用建設工作實踐中成熟的做法予以固化，服務于優化營商環境工作的大局，同時為深化探索留下空間。二是堅持問題導向，重點解決南京市社會信用建設中面臨的主要矛盾與問題，體現制度實效。三是注重相關主體權益保護，平衡好公權和私利、監管效率和信息安全、社會公益和個體權益保護等方面關系。四是制定社會信用體系建設領域綜合法規，著力于對重大制度和重要規則的立法構建，既全面總結當下南京市社會信用建設的實踐經驗，也明確制度框架為今后面上工作提供概括指引，為國家立法先行先試提供地方實踐樣本。
（一）建立信用信息目錄清單制度，規范信用信息歸集
創新界定公共信用信息目錄的內容和公共信用信息的分類，還規范了目錄清單編制程序、批準權限和公布要求。在市場信用信息方面，鼓勵市場主體自行披露其市場信用信息；鼓勵社會信用主體以發布聲明、自主申報等形式，向市公共信用信息歸集和服務平臺、信用服務機構、行業協會商會等提供自身市場信用信息；鼓勵信用服務機構依法向市公共信用信息歸集和服務平臺提供其合法獲取的市場信用信息以及對社會信用主體的信用評級評價信息。規范了公共信用和市場信用的信息互通和協同應用，建立公共信用信息和市場信用信息的互通機制，促進公共信用信息和市場信用信息的協同應用。對于社會信用主體在涉及公共資源使用、公共項目運作、公共利益保障領域自愿作出社會信用承諾的，作為公共信用信息予以記錄，接受社會監督。
�。ǘ┩晟菩庞眉罴s束機制，拓展社會信用應用場景
一是明確提出建立本市社會信用聯合激勵和懲戒清單，并首設豁免行為清單和重點關注名單。二是優化失信監管制度。建立輕微偶發失信行為、一般失信行為、嚴重失信行為之間的級次銜接轉換機制。失信信息除類型化抽象歸納外，對自然人失信信息還針對南京市實際進行重點列舉，具有鮮明的價值導向和強烈的地方立法務實性。首次提出將“褻瀆英烈、損害國家和民族尊嚴，傷害人民感情”的行為列為嚴重失信行為。三是創新守信激勵措施，以市場主體全生命周期為主線，在制度層面上保障守信者“一路暢通”。四是界定失信懲戒的行為邊界，提出了失信懲戒的四項原則：關聯原則、比例原則、透明原則和責任自負原則。五是以法規的方式保障社會信用信息應用于政府部門特定履職事項，應用于行政事項的容缺受理，應用于政務服務的“減證明”，應用于政府部門提供精準化的監管服務。
�。ㄈ┙⒍囗椃蓹C制，加強主體權益保障
充分關注到社會信用建設進程中，各類主體的權益保護問題。一是保障信息安全，規范了公共信用信息管理機構和公共信用信息應用單位的職責和行為，規定任何單位和個人不得非法歸集、采集、使用、加工、傳播社會信用信息，不得篡改、虛構、非法買賣其歸集、采集、存儲的社會信用信息。二是明確失信信息查詢期限。失信信息對外查詢的期限為一般失信信息一年、嚴重失信信息三年。既督促失信主體抓緊重建社會信用，也要以人為本、寬嚴相濟，向市場和社會釋放包容性。三是賦予信息主體知情權，有權知曉與其本人社會信用信息相關的采集、使用等情況，以及本人信用檔案載明的信息來源和變動理由。相關單位報送失信信息時必須履行提醒告知義務。四是規定了失信主動修復權，鼓勵信息主體積極向善，引導其改過自新，同時對不可修復的情形作出規定。
地方信用法制化建設工作措施與成效
(一)推進信用法制化建設的措施
1、首創豁免行為清單和重點關注名單。建立起輕微偶發失信行為豁免懲戒制度。梯度設置兩項清單，體現信用立法的柔性與彈性，服務營商環境優化。同時，本條還明確了市社會信用行政主管部門負責組織編制信用聯合懲戒豁免行為清單，對不予實施聯合懲戒的主體列入重點關注名單，通過失信警示、提醒指導約談等方式，促進其依法合規開展活動。
2、首次明確失信懲戒的四項原則。關聯原則的設定將失信行為的聯動懲戒與行政機關的行政管理事項相關聯，比例原則的設定將對失信行為的聯動懲戒與信息主體違法違約行為的性質、情節和社會危害程度相適應，透明原則的設定以程序為手段將信用懲戒措施的運用嚴格管控，責任自負原則的設定則避免了“信用連坐”，將失信責任限定于失信人本人承擔。
3、首次明確嚴重失信主體的穿透認定。針對嚴重失信主體是法人、非法人組織的，提出穿透認定方式，將失信行為記入對該嚴重失信行為負有責任的法定代表人、實際控制人、主要負責人和其他直接責任人信用檔案，并實施相應的聯合懲戒措施。將原屬商法領域的制度運用到信用立法中，這一理論與實踐的嫁接，亦為全國首次。
�。ǘ┬庞梅ㄖ苹ㄔO的效果
1、推動誠信文化和契約精神法制化，踐行社會主義核心價值觀。將這兩項社會信用體系建設的核心要素列為其中，以誠信和守約涵養社會，培育倡導公平締約承諾、公正履約踐諾的契約精神，引導社會風尚，樹立誠信典范。
2、建立完備的清單制度，加強實際可操作性。信用信息面廣量大，要具備可操作性，必須作出科學合理清晰的制度指引。信用信息的法制化以公共信用信息歸集目錄清單、聯合獎懲清單、豁免行為清單等三項清單制度為抓手，注重合理進行分級分類，精細化構建制度框架。歸集目錄清單確立了公共信用信息歸集的技術要求、實體內容要求和程序要求。聯合獎懲清單以清晰的方式向社會公開實施激勵和懲戒的主體、法律法規和政策依據、實施條件、實施對象、實施期限、具體措施等�；砻庑袨榍鍐误w現了柔性管理理念。三項清單制度構建起符合法治和信用邏輯的規則體系，對政府權力形成有力監督和制約，有助于防止信用泛化，并從制度落地的角度，確立操作規范，同時也凸顯對社會的指引。
3、體系化地運用社會信用信息，助推社會治理能力和治理水平現代化。探索構建社會信用信息全方位、多層次的應用場景，以滿足社會需求，促進社會信用體系建設各重點領域向縱深發展，助推社會治理能力和治理水平現代化。從政府監管服務和市場活動兩方面入手，集中體現了八方面場景應用：聯合獎懲措施應用、特定履職事項應用、容缺受理應用、減證明應用、分類監管應用、市場信用信息一般應用、行業協會商會內部管理應用、電商平臺應用等。除幫助政府提供精準化的監管服務，提升行政效能之外，尤為注重公共信用信息和市場信用信息的互通共享，突出市場信用信息應用，以充分廣泛多元的信息應用推動市場主體完善內部治理，從而發揮信用對市場經濟的支撐作用，提升市場活力，規范市場運行。
4、反映地方特色。倡導獎懲并重、注重激發正能量的工作導向，成果共享、社會共建的建設理念，政府引導、尊重市場的可持續推進機制；呼應長三角和都市圈一體化戰略，明確區域社會信用建設合作工作路徑；將褻瀆英烈，損害國家和民族尊嚴、傷害人民感情的行為等意識形態領域的嚴重不文明行為納入聯合信用懲戒，體現了南京特殊的歷史厚重感；冒用交通優待優惠卡、醫鬧等行為納入信用管理范疇，主動回應廣大市民關切。
5、著力務實有效。在獎懲措施方面，鼓勵創新但規定須經法定程序設定和公布；在數據應用方面，引導政策資源和商業資源投向優質誠信市場主體，支持創業創新，完善信用閉環管理，促進告知承諾制、減證明等“放管服”改革；將拒不履行生效行政決定納入失信名單，督促主動履責、減少執法“硬對抗”。
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